Experten warnen vor Machtausweitung der WHO

^{Die von den USA vorgeschlagenen Änderungen an den Internationalen Gesundheitsvorschriften von 2005, dem wichtigsten multilateralen Vertrag zur Regelung der globalen Architektur für gesundheitliche Notfälle, Bereitschaft, Reaktion und Widerstandsfähigkeit, könnten weitreichende Auswirkungen haben, warnen Experten.}

Von Dr. Silvia Behrendt und Dr. Amrei Müller

Die bevorstehende 75. Weltgesundheitsversammlung (WHA) vom 22. bis 28. Mai in Genf, könnte weitreichende Änderungen an den Internationalen Gesundheitsvorschriften (IGV) von 2005 beschließen.

Die IHR sind der wichtigste multilaterale Vertrag zur Regelung der globalen Architektur für gesundheitliche Notfälle, Bereitschaft, Reaktion und Widerstandsfähigkeit (HEPR-Architektur).

Die umfassenden Änderungen der IHR wurden von den USA initiiert und stehen als Tagesordnungspunkt WHA75/18 auf der 75. WHA zur Abstimmung. Die vorgeschlagenen Änderungen werden bereits von 19 Staaten sowie der Europäischen Union (EU) als Co-Sponsoren unterstützt.

Das Sekretariat der Weltgesundheitsorganisation (WHO) hat die Initiative der USA im Januar an die WHO-Mitgliedsstaaten weitergeleitet. Bislang gibt es jedoch so gut wie keine öffentliche Wahrnehmung oder Debatte über die wesentlichen Änderungen der IHR. [Anm.: In Deutschland hatte der Gesundheitsausschuss nach Angaben des Ausschuss-Sekretariats bisher keinen Anlass, das Thema auf einer seiner Sitzungen zu besprechen. Erst nach wiederholter Nachfrage durch Pressevertreter, wie diese Nicht-Behandlung zu verstehen sei, wurde die Anfrage an einen Unter-Ausschuss delegiert und eine Antwort in Aussicht gestellt. Diese steht bis dato weiterhin aus.]

Die US-Initiative steht im Widerspruch zu einem Bericht des WHO-Generaldirektors vom November 2021, in dem einige der jetzt von den USA vorgelegten Änderungen skizziert wurden, der aber auch darauf hinwies, dass die IHR nicht neu verhandelt werden, und [unter Rdnr. 25] eine Reihe von Bedenken hinsichtlich etwaiger Änderung der IHR benennt.

Die Aufmerksamkeit für die Änderungsanträge der USA wurde zudem durch die Aufregung um die Aufnahme von Verhandlungen über einen neuen Vertrag über die Bereitschaft und Reaktion auf Pandemien bis 2024 überlagert, dessen Anwendungsbereich, Inhalt und Ergebnis bisher ungewiss sind und der in einem ungewissen Verhältnis zum bestehenden Rechtsrahmen der IHR steht.

Der Umfang der von den USA vorgeschlagenen Änderungen könnte daher für eine Reihe von Delegationen auf der 75. WHA überraschend und unvorbereitet kommen.

Im Folgenden wird kurz auf die von den USA vorgeschlagenen umfangreichen Änderungen eingegangen, die im Falle ihrer Annahme zu einer erheblichen Ausweitung der Notstandsbefugnisse der WHO führen würden.

Die Ausweitung der exekutiven Notstandsbefugnisse der WHO-Generaldirektorin und ihre Auswirkungen

Nach Artikel 12 Absatz 1 der geltenden IHR in Verbindung mit Artikel 1 Absatz 1 IHR hat der Generaldirektor der WHO bereits weitreichende Exekutivbefugnisse, um eine gesundheitliche Notlage von internationaler Tragweite (Public Health Emergency of International Concern, PHEIC) auszurufen, wenn in einem Staat ein „außergewöhnliches Ereignis“ eintritt, das „eine Gefahr für die öffentliche Gesundheit anderer Staaten durch die internationale Ausbreitung von Krankheiten darstellt und möglicherweise eine koordinierte internationale Reaktion erfordert.“

In diesem Verfahren nimmt der Generaldirektor unter anderem ausführliche Konsultationen mit dem Vertragsstaat auf, in dessen Hoheitsgebiet das „Ereignis“ eintritt, und kommt innerhalb von 48 Stunden zu einer einvernehmlichen Entscheidung darüber, ob das Ereignis tatsächlich ein PHEIC darstellt (Artikel 12 Absatz 2 IHR).

Die von den USA vorgeschlagenen Änderungen zu Artikel 12 der IHR werden zum einen die Exekutivbefugnisse des WHO-Generaldirektors zur Ausrufung globaler notstandsähnlicher Situationen erheblich ausweiten und zum anderen diese Befugnis weiter zentralisieren, indem die Notwendigkeit einer Konsultation und Einigung mit dem jeweiligen Vertragsstaat entfällt.

Ersteres wird erstens durch die Einführung einer neuen Kategorie eines „Vorwarnstufe für die öffentliche Gesundheit (intermediate public health alert)“ erreicht, der eine „erhöhte internationale Aufwerksamkeit (intermediate public health alert)“ für eine bisher nicht definierte niedrige Schwelle erfordert (vorgeschlagener neuer Artikel 12 Absatz 6 der IHR).

Zweitens sehen die Änderungsanträge der USA vor, den sechs WHO-Regionaldirektoren neue, sich überschneidende Notstandsbefugnisse einzuräumen, um eine „gesundheitliche Notlage von regionaler Tragweite (public health emergency of regional concern PHERC) “ auszurufen (vorgeschlagener neuer Artikel 12 Absatz 7 IHR).

Es fehlen jedoch vorgeschlagene Regelungen für die Aufteilung der Befugnisse zwischen der regionalen und der internationalen Ebene zur Ausrufung von Gesundheitsnotfällen. Ebensowenig wird geregelt, wie die Ausweitung der Exekutivbefugnisse des WHO-Generaldirektors und der Regionaldirektoren [Anm.: die nach dem Statut der internationalen Organisationen diplomatische Immunität besitzen] vor Missbrauch geschützt werden soll.

Wie wichtig diese Fragen sind, wird deutlich, wenn man die praktischen und rechtlichen Folgen von PHEIC/PHREC/“Intermediate Public Health Alert“-Erklärungen in Betracht zieht: die Befugnisse von Ausschüssen für Krisensituationen (siehe Artikel 15-17 und 48-49 der IHR), die vom WHO-Generaldirektor als Reaktion auf solche Notlagen eingesetzt werden, um Empfehlungen an Staaten zu geben, medizinische und nicht-medizinische Gegenmaßnahmen zu ergreifen, die, wie im Hinblick auf die Reaktionen auf COVID deutlich wurde, weitreichende Auswirkungen auf die Auswirkungen auf die wirtschaftliche Existenz, das Leben, die Gesundheit und die Menschenrechte von Menschen in der ganzen Welt haben können.

Darüber hinaus können Notstandserklärungen der WHO die beschleunigte Entwicklung und anschließende weltweite Verteilung und Verabreichung von nicht zugelassenen Prüfdiagnostika, Therapeutika und Impfstoffen auslösen. Dies geschieht über das EULP-Verfahren (Emergency Use Listing Procedure) der WHO.

Die Einführung eines „Vorwarnstufe für die öffentliche Gesundheit (intermediate public health alert)“ wird auch weitere Anreize für die pharmazeutische Industrie schaffen, nationale Regelungen für die beschleunigte (verkürzte) Durchführung von Zulassungsstudien in Notfällen zu aktivieren sowie Verträge mit Regierungen über den Kauf, die Produktion und die Bevorratung von Medikamenten zu schliessen, noch bevor eine konkrete Gefahr für die Gesundheit der Weltbevölkerung festgestellt wurde, wie dies bereits im Rahmen des EULP-Verfahrens der WHO durch die für eine „Vorstufe des öffentlichen Gesundheitsnotstands (pre-public health emergency phase)“ entwickelten Verfahren der Fall ist (siehe hier, S. 10-15).

Wie bereits erwähnt, erweitern die von den USA vorgeschlagenen Änderungen zu Artikel 12 der IHR auch die Befugnisse der WHO gegenüber dem Staat, in dessen Hoheitsgebiet ein „Ereignis“ eintritt, d. h. in dessen Hoheitsgebiet ein neuer, neu auftretender oder erneut auftretender Krankheitserreger festgestellt wird.

Dies wiederum schränkt die „souveränen Rechte der Staaten zur Gesetzgebung und zur Durchführung von Rechtsvorschriften im Rahmen ihrer Gesundheitspolitik“ gemäß Artikel 3 Absatz 4 der IHR weiter ein, wenn sie mit der Einschätzung des Generaldirektors der WHO und des Krisen-Ausschusses nicht einverstanden sind. Dies wäre selbst dann der Fall, wenn die Rechtsvorschriften im Einklang mit den Verpflichtungen der jeweiligen Staaten nach den internationalen Menschenrechtsnormen gemäß Artikel 3 Absatz 1 der IHR verabschiedet und umgesetzt werden.

Die Änderungsvorschläge der USA zu den Artikeln 9 und 10 der IHR stärken darüber hinaus die Befugnisse der WHO, vermeintliche globale Gesundheitsrisiken zu bewerten, indem sie sich auf Informationen stützt, die außerhalb der offiziellen Kanäle eingehen, und für deren Prüfung sie den jeweiligen Staaten nur 24 Stunden Zeit gibt, um das „Angebot“ der WHO anzunehmen, bei der „Bewertung des Rsikos für die internationale Ausbreitung von Krankheiten … und der Identifikation angemessener von Gegenmaßnahmen“ zusammenzuarbeiten.

Die Ablehnung eines solchen „Angebots“ führt zur Offenlegung der Gesundheitsinformationen und gibt dem betreffenden Staat keine Möglichkeit, zu der Angelegenheit gehört zu werden, auch nicht zu möglicherweise ungerechtfertigten Anschuldigungen.

Die US-Vorschläge sehen auch keine Konsultationen der WHO mit den jeweiligen Vertragsstaaten über Informationen vor, die auf das mögliche Vorliegen einer „Vorwarnstufe“ oder eines PHREC deuten.

In Anbetracht der erheblichen wirtschaftlichen Folgen (insbesondere für den Tourismus und den internationalen Handel), welche die Erklärung einer solchen Notlage durch die WHO für die betroffenen Staaten haben kann, sind diese Bestimmungen kaum geeignet, freundschaftliche Beziehungen zwischen den Regierungen sowie zwischen der WHO und ihren Mitgliedstaaten zu fördern.

WHO-Einsatz als Regelfall bei PHEICs

In dieser Hinsicht hat ein weiterer US-Vorschlag zur Änderung von Artikel 13 Absätze 3 und 4 der IHR eine ähnliche Wirkung, indem er die Befugnisse der WHO ausweitet in Bezug auf die Freiheit der Mitgliedstaaten, ihre eigene Gesundheitspolitik während einer PHEIC im Lichte der lokalen Umstände und Präferenzen zu bestimmen.

Durch die Streichung der Formulierung „auf Ersuchen des Vertragsstaates“ und die Ersetzung von „kann“ durch „soll“ wird die von der WHO einem Staat angebotene Unterstützung bei der Reaktion auf Risiken für die öffentliche Gesundheit zum Regelfall.

Nimmt ein Staat ein solches Hilfsangebot nicht innerhalb von zwei Tagen an, muss er dies gegenüber allen anderen WHO-Mitgliedsstaaten rechtfertigen, indem er die „gesundheitspolitischen Gründe für die Ablehnung“ darlegt, was weitreichende wirtschaftliche und finanzielle Konsequenzen für den ablehnenden Staat nach sich ziehen kann.

Die von der WHO angebotene Unterstützung umfasst die „Mobilisierung internationaler Hilfe“, einschließlich Bewertungen vor Ort, und wird durch die vorgeschlagene Änderung von Artikel 15 Absatz 2 der IHR unterstützt, die es der WHO-Generaldirektorin und den von ihr/ihm eingerichteten Krisen-Ausschüssen ermöglicht, Staaten, die von einer PHEIC betroffen sind, die „Entsendung von Expertenteams“ zu empfehlen.

Der Vorschlag, der WHO – und den US-amerikanischen Centers for Disease Control and Prevention (CDC), die aufgrund ihrer technischen Kompetenz bei epidemiologischen Untersuchungen eng mit der WHO verbunden sind – das Recht einzuräumen, Bewertungen vor Ort vorzunehmen bzw. Expertenteams zu entsenden, die der betreffende Vertragsstaat nicht ohne Weiteres ablehnen kann, sollte auch im Lichte ähnlicher US-Vorschläge aus dem Jahr 2004 im Rahmen der damaligen gründlichen Überarbeitung der IHR (die von 1995 bis 2005 dauerte) sorgfältig geprüft und überdacht werden.

Damals lehnten einige WHO-Regionen den Vorschlag ab, da sie dahinter die Absicht der USA vermuteten, sich Zugang zu Forschungseinrichtungen für die biologische Verteidigung in der ganzen Welt zu verschaffen, und somit Spionage befürchteten.

Dies geschah vor dem Hintergrund des Irak-Krieges, der 2003 unter dem Vorwand der Existenz irakischer Biowaffen begann, die von UN-Ermittlern nicht gefunden werden konnten (mehr dazu hier auf S. 24).

Nicht berücksichtigte Aspekte: Nachweis von SARS-Viren, die automatisch PHEICs darstellen, und Bestimmung einer Beendigung von PHEICs

Die von den USA vorgeschlagenen Änderungen versäumen es, die Tatsache zu hinterfragen, wonach der Nachweis eines SARS-Virus automatisch zur Ausrufung eines PHEIC gemäß dem derzeitigen Anhang 2 der IHR führt, ohne dass die tatsächliche Schwere der durch das neue Atemwegsvirus verursachten Erkrankung zuvor festgestellt werden muss.

In Anbetracht der Erfahrungen mit SARS-CoV-2 kann zu Recht in Frage gestellt werden, ob ein solches Vorgehen gerechtfertigt ist.

Die von der WHO am 30. Januar 2020 ausgerufene SARS-CoV-2-Notlage von internationaler Tragweite führte dazu, dass weltweit noch nie angewendete medizinische und nicht-medizinische Gegenmaßnahmen ergriffen wurden, die weitreichende Auswirkungen zweiter und dritter Ordnung hatten (Analysen z. B. hier, hier und hier), und dies trotz der Tatsache, dass die Infektionssterblichkeit (IFR) für COVID niedrig ist, insbesondere bei Personen unter 70 Jahren.

In Anbetracht der Tatsache, dass die SARS-CoV-2-PHEIC gemäß Artikel 12 Absatz 4 der IHR längst hätte beendet sein müssen (Stand Mai 2022), hätte in den Änderungsanträgen vorgeschlagen werden können, ein automatisches Verfallsdatum für die PHEIC einzuführen, ähnlich wie bei den vorläufigen Empfehlungen des Generaldirektors und der Ausschüsse zur Krisenbewältigung (gemäß Artikel 15 Absatz 3 der IHR), die nach einem Zeitraum von drei Monaten auslaufen.

Damit würde auch der weltweite Vertrieb von mit Notfallzulassung (EUL) in Verkehr gebrachten Diagnostika, Therapeutika und Impfstoffen beendet und sie würden wieder in reguläre klinische Prüfverfahren überführt, um ihre volle Sicherheit und Wirksamkeit zu gewährleisten.

Compliance-Ausschuss und universeller Peer-Review-Mechanismus
Die US-amerikanischen Änderungsanträge enthalten ein neues Kapitel IV der IHR, das einen Ausschuss zur Überwachung der Einhaltung der IHR-Verpflichtungen durch die Staaten vorsieht.

Der Ausschuss, der sich aus sechs Regierungsexperten aus jeder WHO-Region zusammensetzt, soll unter anderem befugt sein, Informationen von den Vertragsstaaten anzufordern, Informationen in den Vertragsstaaten (mit deren Zustimmung) einzuholen, Experten und Berater (einschließlich eines breiten Spektrums nichtstaatlicher Akteure) hinzuzuziehen und Empfehlungen abzugeben, wie die Staaten die Einhaltung der Vorschriften verbessern können, unter anderem durch das Angebot finanzieller und technischer Hilfe.

Es stellt sich die Frage, ob eine Gruppe von benannten „Regierungsexperten“ geeignet ist, unabhängig zu beurteilen, ob ein Vertragsstaat seine völkerrechtlichen Verpflichtungen verletzt hat.

Die vorgeschlagenen Änderungen zu Artikel 5 der IHR sehen außerdem die Einführung eines universellen Peer-Review-Mechanismus vor, mit dem die Kapazitäten der Staaten zur Erkennung, Bewertung, Meldung und Berichterstattung über neue, neu auftretende und wiederauftretende Krankheitserreger bewertet werden sollen.

Werden diese Mechanismen umgesetzt, führt dies wahrscheinlich zur beschleunigten Umstrukturierung der nationalen Gesundheitssysteme und zur Zuweisung der nationalen Gesundheitsbudgets weg von der primären Gesundheitsversorgung, die auf die Umsetzung des grundlegenden Menschenrechts auf Gesundheit ausgerichtet ist, hin zu einem auf Pandemieüberwachung-, Bereitschafts- und Reaktionsmaßnahmen ausgerichteten Gesundheitswesen, unabhängig davon, wie stark das gesundheitliche Risiko lokal ausgeprägt ist.

Verabschiedung und Inkrafttreten der Änderungen

Schließlich wird in den US-amerikanischen Änderungsanträgen die Frist, innerhalb derer die Vertragsstaaten der IHR künftige IHR-Änderungen, die von der WHA mit einfacher Mehrheit angenommen wurden, ablehnen oder Vorbehalte einlegen können, von 18 Monaten auf sechs Monate verkürzt (US-amerikanische Änderungsvorschläge zu Artikel 59 IHR).

Wenn die Staaten also nicht innerhalb von sechs Monaten reagieren, treten die Änderungen gemäß Artikel 22 der WHO-Verfassung und dem geänderten Artikel 59 der IHR für sie automatisch in Kraft.

Damit bleibt den Staaten nur eine recht begrenzte Zeit, um die rechtlichen und praktischen Auswirkungen der IHR-Änderungen gründlich zu bewerten, auch für ihre nationale Gesundheitspolitik und Haushaltsplanung.

Abschließende Bemerkung

Ursprünglich veröffentlicht im European Journal of International Law.
^{Übersetzung für Children’s Health Defense Europe von Uwe Alschner}

Dr. Silvia Behrendt ist Direktorin der Global Health Responsibility Agency in Salzburg und ehemalige Rechtsberaterin des Sekretariats für Internationale Gesundheitsvorschriften bei der Weltgesundheitsorganisation.

Dr. Amrei Müller ist Dozentin/Assistenzprofessorin am University College Dublin, Sutherland School of Law.